Altılı Masa ittifakının yol haritasındaki ilkelerin anayasal tahlili

Ülkemizin 6 Şubat 2023 tarihinde maruz kaldığı Kahramanmaraş merkezli ve 11 ilimizi kapsayan hayli büyük bir sahada çok yıkıcı etkileri olan ve dünya üzerinde, karada gerçekleşen en yıkıcı depremlerin başında gelen büyük bir felaketin yaralarını sarmaya yönelik olarak devlet ve millet elbirliğiyle gösterilen olağanüstü gayretlere ilişkin ülkemizin yoğun gündemi, kamuoyunda Altılı Masa olarak bilinen partilerin, yaklaşan 14 Mayıs'taki seçimlerde, kimi Cumhurbaşkanı adayı olarak göstereceklerine yönelik siyasi entrika ve manevralarıyla, adeta bıçak gibi kesilerek, 4-5 gün boyunca tüm yurtta suni, abartılı ve özellikle temel konumuz olan depremzedeleri ve deprem çalışmalarını maalesef gölgede bırakan bir gündeme yerini bırakmıştı. Bu sürecin sonunda ise, Cumhurbaşkanı adayını belirleyen Altılı Masa'daki partiler, parlamenter sistemin güçlendirilmiş bir türevi olarak lanse ettikleri, aslına bakılırsa, tamamen 2002 öncesinin istikrarsız ve zayıf koalisyon yönetimlerine ve dolayısıyla siyasi ve ekonomik krizlere ve her türden vesayet etkilerine tekrar dönmek anlamına gelen bu hükümet modeline geçiş sürecine ilişkin 12 maddelik bir yol haritasını ortaya koydu.

'Güvensizlik' yansıtan maddeler

Altılı Masa üyesi partiler, altına imza attıkları bu yol haritası metninin 1, 5, 6 ve 8. maddelerinde özellikle yürütme yetkisinin kullanımında, sürekli ve ısrarlı bir şekilde "istişare ve uzlaşıyla" ve "uzlaşı içinde" hareket edileceğini öne çıkarmaktadırlar. Aslına bakılırsa, bu dört maddede aynı manalar farklı kavramlarla gereksiz yere tekrarlanmış veya zaten başkanlık yürütme yetkisi kapsamında bulunan hususlara, güvensizliğin de etkisiyle ayrıca yer verilmiştir. Bütün bu dört maddedeki hususlar, aslında 1. maddedeki; "Geçiş sürecinde Türkiye'yi; Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem ilke ve hedefleri ile mutabakata vardığımız referans metinleri doğrultusunda anayasa, yasa, kuvvetler ayrılığı denge ve denetleme esasları çerçevesinde, istişare ve uzlaşıyla yöneteceğiz" ifadesi altında kapsayıcı biçimde söylenmektedir. Yürütme yetkisinin spesifik kullanımıyla ilgili noktalara yer veren 5, 6 ve 8. maddelere alan açılması ve istişare ve uzlaşı kavramlarının tüm bu maddelerde ısrarla tekrarlanması ise, ilgili partiler arasındaki derin bir uyumsuzluk ve güvensizlikten kaynaklanan, işi sağlama alma yönündeki garantici anlayışın bir sonucu gibi görünmektedir.

Geçiş sürecini aşabilme şartları

Yol haritası metninin 2. maddesinde ise; "Güçlendirilmiş Parlamenter Sisteme geçişle ilgili Anayasa değişiklikleri genel seçimde ortaya çıkan TBMM yapısının mümkün kıldığı en kısa sürede tamamlanacak ve yürürlüğe girecektir" denmektedir. Bu maddede vaat edilen Güçlendirilmiş Parlamenter Sisteme geçebilmek için bir anayasa değişikliğinin hukuki zaruret olduğu ve bunun için de, bu hükümet sistemi değişiminden yana olan partilerin, seçimden sonraki TBMM aritmetik tablosundaki sayılarının, referandum şartıyla en az 360 (Meclis üye tam sayısının 3/5'i), referandumsuz olarak da minimum 400 (Meclis üye tam sayısının 2/3)'ü bulması gerekmektedir (1982 Anayasası m. 175). Böylesi bir yasama çoğunluğunu sağlayabilmenin ise, mevcut Türkiye siyasal profilinde fevkalade güç olduğu, yani Cumhur İttifakı partilerinin desteği olmaksızın, referandum şartlı bir anayasa değişikliğinin bile yapılamayacağı ortadayken, bu 2. maddeyle vaat edilen Güçlendirilmiş Parlamenter Sisteme geçilebilmesinin pek de mümkün olmadığını belirtmek gerekir. Dolayısıyla tamamı bu vaat etrafında şekillenen yol haritasının diğer hususlarının da, adeta ölü doğması ve askıda geçersiz bir konuma dönüşmesi ihtimali kuvvet kazanmaktadır.

7-8 başlılık

Yol haritası metninin 3. maddesi ise; "Geçiş sürecinde Millet İttifakına dâhil partilerin genel başkanları Cumhurbaşkanı Yardımcısı olacaktır" denmektedir. Yol haritası bu haliyle, konuyla bağlantılı 12. maddedeki Ankara ve İstanbul büyükşehir belediye başkanlarının da aynı konuma getirileceği hesaba katılıp ve hatta Altılı Masa'da görünmese de, PKK'nın Meclis'teki siyasi kanadı olarak destek vereceğini belirten HDP de eklendiğinde sekiz adet Cumhurbaşkanı yardımcısını öngören, aşırı çok partili koalisyon hükümetlerinde bile görülmeyen, her yönüyle ucube bir yürütme erki ve yönetim modelinin hayata geçmesini vaat etmektedir. Devlet mekanizması içinde hükümet etme fonksiyonunu, Cumhurbaşkanının yanında sekiz yardımcıdan oluşan dokuz başlı bir yürütmeyle ve üstelik yol haritasında ısrarla vurgulanan tam bir "istişare ve uzlaşı içinde" karar alınarak yönetebilmenin hukuki ve siyasi realitelerle mümkün olmadığı gayet açıktır. Yürütme yetkilerini kullanırken oy çokluğuna değil de 'oy birliğine' vurgu yapan, özellikle 5. maddedeki; "Bakanların atanma ve görevden alınmaları, mensup oldukları siyasi partinin genel başkanıyla uzlaşı içinde Cumhurbaşkanı tarafından yapılacaktır" ile 8. maddedeki; "Cumhurbaşkanı seçimlerin yenilenmesi, OHAL ilanı, milli güvenlik politikaları, Cumhurbaşkanlığı Kararları, Kararnameleri ve genel nitelikteki düzenleyici işlemler ile üst düzey atamalarda Millet İttifakına dahil partilerin genel başkanlarıyla uzlaşı içinde karar alacaktır" ifadelerindeki işlemlerin hayata geçmesini, siyasi partilerin genel başkanları, yani Cumhurbaşkanı yardımcılarının oybirliğiyle karar alması şartına bağlamanın, çıkması kuvvetle muhtemel siyasi krizlerde, hukuken karar alınıp uygulanabilmesi şansını da adeta sıfırlamaktadır. Böyle bir durum ise, devletin yönetilemez duruma düşürülmesi anlamına gelmekte olup, çok acil karar alınıp uygulamaya geçilmesini gerektiren yurt içi ve uluslararası stratejik konularda devlet mekanizmasının bir anlamda felç olarak, aciz ve yetersiz duruma düşürülmesi tehlikesine yol açabilecektir.

Cumhurbaşkanı Yardımcılarının Etkinliği ve Kriz Çıkarma Potansiyelleri

Altılı Masa ittifakındaki genel başkanların, partilerinin aldıkları oy oranları hesaba katılmadan, hükümet içinde eşit oy hakkına sahip olmaları ve yüzde 1'i bile bulmayan oy oranlarıyla, bir konuda muhalif kaldıklarında, uzlaşma sağlanamadığı için karar alınamayan her durum ise, bu dokuzlu yürütme eş başkanlığının, ne kadar uygulanabilirlikten uzak ve hatta imkânsız olduğunu göstermeye yetecektir. Ayrıca seçimlerde geçerli oyların yüzde 50+1'i gibi gayet yüksek bir halk desteğiyle seçilebilen bir Cumhurbaşkanının, hükümet etme ve yönetme yetkisini, Meclis'teki oy oranı yüzdeyle değil, belki bindeyle ifade edilen bir partinin genel başkanının keyfine mahkûm etmenin, hukuki hiçbir izahı olmadığı gibi, demokratik açıdan da çoğunluğun iradesini minimal ölçekteki bir siyasal azınlığın iradesine esir ederek, ülke ve devletin bir kriz sarmalı içinde yönetilemez hale düşürülmesi anlamına geleceği son derece açıktır. Zira en liberal / çoğulcu bir demokrasi teori ve uygulamasında bile, yönetme yetkisi ancak, halkın seçmen çoğunluğunun desteğini sağlayan siyasal iradeye aittir. Bunun yanı sıra, Cumhurbaşkanının aksine, seçilerek değil de, Cumhurbaşkanının atamasıyla bu konumlarına gelecek olan Cumhurbaşkanı yardımcılarının, yürütme içinde eşit yetkili olarak görülmesinin, seçilmişlerin atanmışlara üstün olması gerektiğine ilişkin demokrasinin yaygın bir temel ilkesine de taban tabana ters düştüğüne dikkat çekmek gerekir. Zira 1982 Anayasası m. 106/1'e göre Cumhurbaşkanı yardımcıları, ABD başkan yardımcılarının aksine, seçimle değil de atamayla göreve gelmektedir. Zaten Türk Başkanlık Sisteminde, 1 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'ne göre, Cumhurbaşkanının, yetkilerinin bir kısmını, sınırlarını belirlemek şartıyla astlarına devredebileceği haller dışında, Cumhurbaşkanı yardımcısının asıl varlık nedeni, Cumhurbaşkanı geçici veya sürekli olarak görevi başında olmadığı dönemlerde, bu makama kısa sürelerle vekâlet etmekten ibarettir. Bunun dışında, Cumhurbaşkanı görevi başındayken bir yardımcısının, onunla eşit yetkili bir eş başkan gibi, yürütme yetkilerinin kullanımında müdahil olması ve hatta alınacak kararları engelleyebilme imkânına kavuşturulması, 1982 AY. m. 6/3'teki "hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir devlet yetkisini kullanamaz" hükmü ile, 106/2-3'te düzenlenen, Cumhurbaşkanı yardımcısının konum ve yetkilerine ilişkin hükümlere açık bir aykırılık teşkil edecektir. Bunun bir de, bir seçim ittifakının, 'Yol Haritası' adını taşıyan, taahhüt ve centilmenlik anlaşmasından öteye bir şey ifade etmeyen ve hukuken de hiçbir bağlayıcılığı olmayan bir metinle öngörülmesi ise, ilgili anayasal hükümlerin fiilen (de facto) ilga edilmesi anlamına gelecektir. Aslına bakılırsa, bu metnin hukuki bir bağlayıcılık taşımamasının, Altılı Masa ittifakının Cumhurbaşkanı adayının da işine geldiği söylenebilir. Şöyle ki, en fazla bir 'siyasal taahhütname' sayılabilecek bu yol haritasına aykırı davranarak, ilgili parti genel başkanlarının yanı sıra, Ankara ve İstanbul büyükşehir başkanlarını Cumhurbaşkanı yardımcılığına atamayan bir Cumhurbaşkanını, buna zorlayacak hiçbir hukuk kuralı bulunmamaktadır. Aksine, böyle hareket eden bir Cumhurbaşkanının, yol haritasına aykırı davranırken, Anayasaya uygun hareket etmiş olduğunu da, yukarıda belirtilen gerekçeler ekseninde söylemek mümkündür.

Cumhurbaşkanının 'partili' kimliği

Yol haritası metninin 10. maddesi; "Güçlendirilmiş parlamenter sisteme geçiş sürecinin tamamlanmasıyla birlikte, mevcut Cumhurbaşkanının -var ise- siyasi parti üyeliği sona erecektir" demek suretiyle, aslında, partili Cumhurbaşkanlığı uygulamasının, vaat edilen parlamenter sisteme geçilene kadarki süreç boyunca da aynen devam ettirileceğine zımnen vurgu yapmış olmaktadır. Hâlbuki yol haritası metnini imzalayan her partinin, 2017'deki Anayasa Değişikliği sürecinin öncesi ve sonrasında, yeni geçilen hükümet modeli olan Türk Başkanlık sistemine ilişkin yönelttikleri en yoğun itiraz ve eleştirilerin odağında, Cumhurbaşkanının partili olması konusu öne çıkmaktaydı. Hatta bu Altılı Masa ittifakının Cumhurbaşkanı adayının, partili bir Cumhurbaşkanının, namusu ve şerefi üzerine tarafsızlık yemini edemeyeceğine yönelik söylemleri ortadayken, seçildiği takdirde, parlamenter sisteme de geçilene kadarki süreçte Cumhurbaşkanı sıfatıyla yapması gereken anayasal yeminin değeri ve hükmü de, böylece sorgulanmaya açık hale gelmiş olmaktadır.

Yol haritası metninin 11. maddesindeki; "Güçlendirilmiş parlamenter sisteme geçildikten sonra yeni bir seçime gerek olmaksızın 13. Cumhurbaşkanı ve TBMM görev süresini tamamlayacaktır" cümlesinde yer verilen 'yeni bir seçime gerek olmaksızın' ifadesini hukuken analiz etmekte yarar vardır. Bunun olabilmesi, ancak eski parlamenter sisteme geçmeye yönelik hazırlanıp, halkoylamasında da kabul edilmesi şart olan Anayasa değişiklik metninde, o an görevdeki yürütme ve yasama organlarının sürelerinin de sona ereceğine ilişkin anayasal düzenlemenin yer almasıyla mümkündür. Bunun dışında anayasal kural olarak, Cumhurbaşkanı ve TBMM'nin görev süreleri 1982 Anayasası m. 77/1 ve 116/5 gereği beş yıl olarak belirlenmiş olup, bu sürelerin kısaltılması, daha doğrusu erkene alınması ise, ancak 116/1-2'de düzenlenen 'seçimlerin yenilenmesi' yolu ile mümkündür. Eski hükümet modeline dönmek için yapılması şart olan Anayasa değişikliğinde, o an görevdeki Cumhurbaşkanı ve TBMM'nin görev sürelerini tamamlayacağına yönelik de düzenlemeler yapılmadan, bu yol haritası metninin 11. maddesine dayanarak bu sürecin işletilmesi hukuken mümkün değildir. Aksi halde böyle bir teşebbüsün, yol haritası metnini Anayasanın da üzerinde görmek gibi, hukuku yok sayan deli saçması bir hezeyandan öteye geçmeyeceği gayet açıktır.

Bir taahhüt veya 'sus payı' ikileminde 12. madde

Yol haritası metninin 12. maddesi ise; "İstanbul ve Ankara büyükşehir belediye başkanları Cumhurbaşkanının uygun gördüğü zamanda Cumhurbaşkanı yardımcısı olarak atanacaklardır" diyerek, 3. maddede bahsedilen beşli Cumhurbaşkanı yardımcılarına iki adayın daha ekleneceğini taahhüt etmektedir. Bu 12. madde, toplamda yediye ulaşan bu Cumhurbaşkanı yardımcısı adaylarından Ankara ve İstanbul büyükşehir belediye başkanlarının atanmasını, diğer beşinden farklı olarak, 'cumhurbaşkanının uygun gördüğü zamanda' diyerek, bir anlamda Cumhurbaşkanının tamamen keyfine, yani isteyip istememesine bırakmış olmaktadır. 12. maddede Cumhurbaşkanının, söz konusu iki atamayı ne zaman uygun göreceğine yönelik ise bir netlik olmadığı gibi, hiçbir zaman böyle bir atamayı uygun görmeyebileceğine de, ilgili maddenin kapıyı açık bıraktığı görülmektedir. Ayrıca bu 12. madde, 'Ankara ve İstanbul büyükşehir belediye başkanları' deyip, bu şehirlerin şu an görevdeki mevcut belediye başkanlarının adını hiç zikretmemesi de, Altılı Masa açısından potansiyel bir kriz alanı oluşturmaktadır. Zira bu durum, o anki Cumhurbaşkanı açısından, şu an görevdekileri değil de, sonraki belediye başkanlarını kastetmiş olduğunu ileri sürebilmesine de imkân sağlamaktadır.

Bunların dışında bir diğer husus da, şayet atanırlarsa Ankara ve İstanbul büyükşehir başkanlarının, Cumhurbaşkanlığı yardımcılığı ile belediye başkanlığı görevlerini eş zamanlı olarak yürütüp yürütemeyeceklerine ilişkindir. 1982 Anayasası m. 106/4 gereği, nasıl ki Cumhurbaşkanı yardımcısı atanan kişinin Meclis üyeliği sona eriyor, aynı şekilde, milletvekili seçilen bir belediye başkanının, bu iki temsil görevinden de birini seçmesi gerekmektedir. Bu durumlara benzer şekilde, belediye başkanı olan birinin, Cumhurbaşkanı yardımcısı atanmasıyla bu başkanlık görevinin sona ermesi icap etmektedir. Zira burada, demokratik siyasetteki, iki temsil görevinin bir şahısta toplanamayacağı ilkesi öne çıkmaktadır. Dolayısıyla yol haritası metninin 12. maddesine sadık kalındığı varsayımından hareketle, ilgili büyükşehir belediye başkanlarının, ya bu görevlerinden istifa etmeleri ya da Mart 2024 Mahalli İdareler seçimlerinde hiç aday olmamaları gerekmektedir. Bu çerçevede, önümüzdeki seçimlerden sonra da değiştirilmediği takdirde, Belediye mevzuatı gereği, bir belediye başkanının cumhurbaşkanı yardımcısı olarak atanmasıyla başkanlık görevi sona erecektir. Ancak, Cumhurbaşkanı yardımcılığının, seçimle değil de atamayla gelinen bir görev olması, bu makama aday olmak için ise belediye başkanlığı görevinden ayrılmayı zorunlu kılmamaktadır. Yani mevcut hukuki durum, bir belediye başkanının, aynı anda Cumhurbaşkanı yardımcılığına aday olmasını değil de atanmasını engellemektedir.

Tek tek maddelerini anayasal yönlerden incelemeye çalıştığımız, Altılı Masa İttifakının kabul ettiği bu yol haritasının genel olarak hukuki nitelik ve değerine bakıldığında, bu metnin Masa üyesi partiler arasındaki bir taahhüt ve centilmenlik anlaşmasından öte bir anlamının olmadığı, anayasal ve hukuki açıdan da imzacı partiler için hiçbir bağlayıcılık ve haklı beklentiyi doğurmadığı görülmektedir. Yani hukuken hiçbir normatif karşılığı olmadığı gibi, iki kişi arasındaki bir kira veya alım-satım sözleşmesi kadar bile hukuki değeri ve uygulanabilirliği bulunmayan bir metinden ibarettir.

AÇIK GÖRÜŞ - Prof. Dr. Cengiz Gül